太仓公墓,双凤纪念园,
民政部1992年颁布的《公墓管理暂行办法》中，将公墓定义为“为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施”，并将其分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为乡村居民的骨灰、遗体安葬服务的公共墓地;而经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体提供有偿安葬服务的公共墓地，属于第三产业(服务业)。③其管理单位也不同，前者由村民委员会管理，后者由殡葬事业单位管理。从名称中就能看出，“公益”二字是区分重点，这意味着公益性公墓在没有许可的情况下不允许向其他公众提供安葬服务。也就是说，我国实行的是(农村)公益性公墓和(城市)经营性公墓两套管理体系。不过随着我国城镇化(截止2020年，我国城镇化己达到63. 89%)①推进和老龄化(第七次全国人口普查显示，我国60岁及以上人口的比重达到18. 7%，其中65岁及以上人口比重达到13. 5%)②的加深，大量农村劳动力涌入城市，导致农村人口越来越少，因此城市墓地需求迅速增加，而农村公益性墓地则资源闲置，现有的城乡分割化墓地管理体系面临巨大的挑战。
公益性公墓存在的问题
建设公益性公墓是为了满足农村人口的安葬需求，以生活保障的形式缓解农民安葬带来的经济压力，更重要的是通过集中安葬来统一农村公墓，有效解决分散安葬的问题，最终保护耕地。公益性公墓的土地是村集体用地，其土地所有权属于全体村民共同所有，通常由政府部门出台相关价格收费标准，④依据此性质，自然不能向非本村居民销售，具有地域排他性。因此，现阶段公益性公墓发展中主要存在以下两个问题:
(一)供需失衡
公益性公墓的资源仍未得到利用，而经营性公墓却“一穴难求”。近年以来，城市化进程加快，农村常住人口减少，一些村民更愿意选择自己的土地作为安葬地，尤其是在部分偏远的土葬区，此种情况更甚，所以农村安葬需求远远小于公益性公墓供给，造成资源闲置。相比之下，城市居民的安葬需求难以完全解决，经营性公墓常常出现难以购买、价格高昂、到周边地区异地购置坟墓等情况。
((2018中国民政统计年鉴》中提到，全国约有1570家经营性墓地，而公益性公墓的数量则是经营性公墓的十倍以上。这种不平衡的供需结构是导致公益性公墓经营性化的根本动力。①
巨大的利益诱惑带来的违规事件频发，尤其是违规审批、违规对外销售和变更公益性公墓使用性质的行为。如“冯俊伟、陈志、崔志金非法经营罪”②一案中，被告人陈志、崔志金、冯俊伟在未经相关部门审批的情况下，违反《殡葬管
理条例》的规定，以黄金庄村村民委员会的名义擅自修建墓地并对外销售牟利。又如2013年1月16日，时任安徽省淮南市沈巷村村委会主任的被告人朱延好，在明知沈巷村柏家山公益性公墓是公益性公墓的情况下，未征求沈巷村村委会和
村两委的意见，擅自将该公墓委托给其父亲朱宗连，每年收取8000元的托管费。此后，朱宗连将墓地的一大部分私自对外出售。案发时，出售90多座公墓，目前己核实的出售金额为109. 91万元人民币。③再如章福建伙同他人未办理相关审批手续便经营公墓，并对外出售，销售金额人民币842. 1056万元，严重扰乱市场秩序。④
(二)监管缺乏
在国家层面只有《殡葬管理条例》和《公墓管理暂行办法》对公益性公墓的相关事项进行规定，且后者于1992年出台，距今己有将近30年之久，社会生活日新月异，法律法规却尚未跟上时代的变化，这就会导致许多规定和当下社会生
活现状不相符，甚至可能出现相背离的情况，完全无法达到规范目的。特别是，从土地所有权的角度来看，规定公益性公墓由农村集体所有，主管部门是当地民政部门。但在现实中，许多公共事务办公室不仅是监督部门，也是直接或间接参与公益性公墓关利益分配的土地所有者，造成既是运动员又是裁判的局面。
值得一提的是，近些年来出现了“城市公益性公墓”的概念。贵州省于2020年出台的《贵州省殡葬服务收费管理办法(试行)》中提到了城市公益性公墓:“公墓包括经营性公墓、农村公益性公墓和城市公益性公墓(含节地生态安葬设施)”，①将城市公益性公墓和农村公益性公墓并列，把公益性公墓根据所葬者一分为二，城镇居民不仅可以葬于经营性墓地，还可以葬于城市公益性墓地中。城市公益性公墓价格价格实行政府规定，由各地区发展改革部门会同民政部门根据成本监审或成本调查，考虑财政补贴和群众承受能力，按照公益性原则严格核定。这样的政策考量，切实将殡葬改革落到实处，着眼于每一个老百姓的身后事问题。
其实早在2013年，经贵阳市民政局批准同意后，乌当区民政局主导投资修建了全省首家城市公益性公墓一一福安公墓。在同等品质条件下，福安公墓墓位价格比其他公墓低三分之一以上，将原售价9000元/座的制式墓位调整为3000元/座，远低于成本价，全面保障市、区重点工程项目上万个搬迁墓位需求。且园区的底价墓位在贵阳所有公墓中数量最多，对特别困难的家庭、社区孤寡老人等特困群体实行减费或全免费政策。②后江苏省盐城市也宣布探索建立城市公益性公墓，所需经费由政府财政支付或者以购买服务的方式解决，切实减轻群众治丧负担，保障殡葬用地指标，将其纳入土地利用年度计划，有效保障新增殡葬设施建设用地需求。③建成后价格实行政府定价，如盐城市滨海县发展和改革委员会，在人民政府网站就对壁葬墓穴价格明码标价，全过程公开透明，单穴立碑墓每座1480元，双穴立碑墓每座1660元。①
城市公益性墓地的出现，能够有效解决供需失衡问题，实现保障民生的目标，但其在法律法规层面还存在着部分问题，如无上位法规定，突破了《公墓管理暂行办法》中对公墓类型的划分;土地性质问题如何解决等。但2018年9月7日，发布的《殡葬管理条例(修订草案征求意见稿)》中，②将“农村公益性墓地”改为“公益性墓地”，扩大了公益性墓地的范围，赋予近些年来出现的“城市公益性公墓”合法性，这表明民政部对于这种实践中催生的新型墓地类型持肯定态度，只是该意见稿目前尚无法律效力。在之后的工作中，还应加强信息公开化透明化建设，让更多群众了解到城市公益性墓地，针对孤寡老人还可以提供社区上门咨询办理身后事等相关殡葬工作。