(一)殡葬文化差异引发的殖民主义与民族主义冲突
我国现代城市公墓肇始于外国殖民者。近现代中国(1840-1949年)是一个半殖民半封建的社会，在诸多大城市殖民者通过不平等条约划定了各自的“租界”，租界成为一块“外国人自治”的飞地。随着殖民者进入中国的人口不断增多，客死中国的外国人安葬问题成为租界当局不得不考虑的社会问题。于是各国纷纷在各自租界建立自己的“公墓”，安葬自己国家的侨民与军人，同时不允许中国人安葬。如果按照中国当局的政策，租界事务无需中国插手，理论上不会发生冲突。但是，在租界边缘地带往往存在许多中国人的“义家”或“丙舍”，或者有许多城市贫民的乱葬岗。殖民者的殡葬观念与现代卫生观念就同我国传统殡葬观念及其相关社会制度产生冲突，由于殖民者一方面试图铲除租界周边国人的殡葬设施、墓园等，另一方面借机扩大租界的边界，所以这种文化冲突已然演化为殖民主义与民族主义的冲突。
为防止因葬俗差异及华人墓地的主权问题引起中外纠纷，中国政府早在《上海英法美租界租地章程》(1854年)中就明确规定:“外国人坟莹租地内，如有华民坟墓，未经该民依允，则不能迁移，可以按时来前祭扫，但嗣后界内不准再停棺材。”而《上海洋径洪北首租界章程》专门列出《坟墓》一款:“西人所租地基内如有中国原业户坟墓，非与商允，不得擅行迁去。所未迁之坟墓，亦准原业主随时前往查视，届期祭扫。总之，租界以内不准再行于地基上埋棺屠枢。”后来的《上海新定虹口租界章程》又规定“凡筑路不能穿过义家”。按照租地章程，华人墓地所有权极其明确。但是，殖民者从来都是要按照他们的生活方式评判并安排“他者”的生活，将自己的生活方式强加给中国人，在他们的眼中，中国人的葬俗是不卫生、不文明的，必须从根本上予以去除，华人墓地必须在他们眼前消失。由此，引发了四明公所墓地冲突事件困。
围绕外国人公墓所产生的诸多冲突推动了我国近现代城市公墓的建设。第一，殖民主义者视中国殡葬文化、设施、制度为落后的、不文明的、不科学的，由此需要解决并消除租界内外特别是周边的国人殡葬设施。这是殖民主义者对我国传统文化或对中国文化的不尊重与不理解，同时借此扩大对我国的殖民活动，必然引起国人的强烈反弹。第二，殖民主义者在华建立的各自国家的公墓虽然在租界内，但是也必然引起国人的“围观”，这种文化震撼一方面使得中国人开始好奇外国人的墓园，另一方面也推动国人中的有识之士开始反思传统殡葬文化及其相关制度;在反思中能够发现近代中国城市化过程中墓地现代化的必要性及其可能的解决方案。总之，在反抗殖民主义者的斗争中，现代城市公墓只是一个小小的视窗，但正是这种殖民主义与民族主义的冲突客观上促使我国城市近现代公墓的萌发。
(二)曲折的殡葬文化革新
首先，是近代中国由西方殖民者带来的现代殡葬文化同我国传统殡葬文化之间的积极适应与冲突，其中包括西方宗教的中国教民围绕墓地与祭祀习俗引发的诸多“教案”，以及民国政府受西方影响对现代公墓制度的创建与遭受的来自传统殡葬文化的阻力。
接受西方宗教的中国教民在面对传统祭祀习俗时必然会否定关于祖先的一系列信仰，从而在客观上产生家族矛盾，可能导致丧失附属在墓地、祭祀权利与义务上的经济利益。相关研究表明，清末因祭祖产生的纠纷案主要是因为家族剥夺教民的“祭产或族产分享权”，属于利用经济手段从内部处理因中西文化冲突而产生的矛盾;另外，因有些教民利用教会的权力干预家族事务，目的是夺回属于自己的被家族剥夺的“祭产、族产及其他经济上的利益”。在处理这些纠纷案件过程中，经济利益为首要目标，同时夹杂着复杂的行政和外交因素，以至于中国家族内部矛盾转变为中西文化冲突的一种模式。
1928年10月20日，南京国民政府内政部公布了《公墓条例》，标志着国民政府试图创立现代公墓及其制度。但是，由于政治、军事、财政等外部因素的影响，加之传统殡葬的文化滞后，国民政府并未在城市普遍建立公墓，公墓制度也未成功施行。中国近代的公墓制度是中西文化融合的产物，一方面引进西方墓园的风格，同时迎合中国传统文化的要求，在这样的文化冲突、融合中形成中国近代最早的公墓叫。上海私人建立的公墓是我国最早的城市现代公墓;各种义地义园承担着城市市民的安葬功能，以弥补国民政府在城市公墓方面的缺失。对城市贫民，义地义园带有公益性，免费安葬或停枢，而私人建立的城市公墓需要负担高昂的费用。另外，义地义园虽然与传统“义家”或“丙舍”开展同样的业务，但是义园已经向现代公墓方向转变;这是现代殡葬文化与传统殡葬文化不断适应与冲突的结果。
其次，是新中国成立以后以现代合理性为代表的官方殡葬话语通过权力改造我国传统殡葬文化、制度及设施。新中国的殡葬改革可分为两个阶段:倡导阶段(1949-1985年)和法制阶段(1985年以后)。
在殡葬改革的倡导阶段，民政部门接管了公墓，接收并改造了杠业，在大城市相应地设立了一些殡葬机构。1956年内务部提出殡葬改革口号，在农村平坟、迁坟并规划公用墓地。1961年，根据墓葬改革的发展情况，内务部把殡葬改革作为一项重要议题进行研究部署，一是先在大城市、进而中小城市建立火葬场，推行火葬。二是利用荒山、痔地建立公墓，改革土葬。三是破除旧的丧葬习俗，节俭办丧事。四是以行政区域为单位，对殡葬事宜实行统一管理。在殡葬改革的法制阶段，1985年国务院发布《关于殡葬管理的暂行规定》，规定建立公墓和保护耕地:土葬区当地人民政府应本着有利于发展生产建设的原则规划土葬用地，可以乡或自然村为单位，利用荒山痔地建立公墓。1992年发布《公墓管理暂行办法》，1997年发布《殡葬管理条例》(2012年修正)规定:经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。经营性公墓的墓穴用管理费一次性收取最民不得超过20年。
(三)当代城市公墓公共性的退场
当前我国经营性公墓存在诸多问题，宏观上归结为经营性公墓的行政化、市场化吞噬其社会性，特别是社会公益性。换言之，当代城市公墓的困境主要是其公共性的退场。首先，按照现行公墓管理办法，我国城市(镇)公墓成为一种准“私产”。经营性公墓如今演变为另类“地产业”，只不过出售的是“阴宅”，居民越来越难以承受高昂墓地价格带来的压力，而与商品住宅70年产权相比，由于城市墓地20年管理费期限的限定，20年后一系列问题将更为突出。城市“墓地危机”不仅是价格危机，而且涉及墓地数量的稀缺，城市墓地成为一种稀缺性资源。如果像商品住宅一样开发新的土地用于公墓建设，必将造成土地资源的消耗，城市环境的破坏，以及墓地价格居高不下的恶性循环。其次，城市公墓本应该是公共服务产品，体现公益性，但是如今城市公墓中只有很少一部分“经济适用墓”，公墓市场化进一步消解了公墓的公共性。如前所述，近现代中国城市居民只有少数能够消费新式公墓，平民可以选择“停枢”“义家”安葬等多种廉价或免费安葬方式，如今城市居民面临的安葬选择项可谓不少，但是在传统殡葬观念的促使下大部分居民唯一想要得到的就是一块公墓，诸如经济适用墓以及花坛葬、草坪葬、树葬、海葬等绿色葬式皆少有问津。一边是高昂的墓地价格，一边是等待高昂墓地的居民，可见城市公墓的市场化是一种悖论。第三，城市公墓是国家事业单位，换句话说公墓是国家垄断的资源产品，除市场化运作外，其社会化程度降到零点。社会化的关键是社会组织的主导，社会化能够体现
公墓的公共性质，是一种社会自我管理与服务的体现。我国传统的“族墓”以及“义家”等，延至后来的义园，是由宗族、商会等带有社会组织性质的民间组织运作，其社会化的程度很高。但是如今城市公墓的行政性与市场性吞噬了其社会性，在社会治理体制机制的构建中不仅需要加强社会组织的活力，而且要适时赋予社会组织权力使其发挥应有的功能与作用。